Enjeux élevés pour la Chine alors que les subventions à la pêche de l'OMC se profilent

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Dialogue Chine Océan

2019-07-05 10:22:27

(Par Todd Woody)

Alors que l’Organisation mondiale du commerce (OMC) s’approche d’une échéance cette année pour parvenir à un accord visant à éliminer les subventions qui déciment les populations mondiales de poissons, aucun pays n’est peut-être plus ambitieux que la Chine.

La Chine exploite la plus grande flotte de pêche de la planète, capture le plus grand nombre de produits de la mer et distribue le plus d’argent en subventions sur les carburants et autres formes de soutien permettant aux chalutiers industriels de se rendre jusqu'aux confins de l’océan. En raison de l'expansion des flottes de pêche mondiales pour répondre à la demande croissante, 33% des populations de poissons sont capturées à des niveaux biologiquement non durables, tandis que 90% sont pleinement exploitées, selon l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO).

En 2016, les chercheurs ont fixé les subventions annuelles totales à la pêche à 35 milliards USD (en dollars de 2009). Ils ont classé 20 milliards USD de ces incitations comme nuisibles, avec 85% de cet argent destiné aux opérations de pêche industrielle. Une étude réalisée en 2018 a révélé qu'en l'absence de 4,2 milliards de dollars US de subventions, plus de la moitié de la pêche hauturière ne serait pas rentable. En outre, l'Espagne, la Chine, Taiwan, le Japon, la Corée du Sud, l'Indonésie et l'Espagne représentent 80% des activités de pêche en dehors des eaux territoriales. Les chercheurs estiment que la Chine était responsable à elle seule de 21% de la pêche hauturière en 2014 et de près de 19% des prises mondiales de poisson en 2014-2016.

En 2001, l'OMC a officiellement reconnu la nécessité de réformer les subventions à la pêche et les États membres, quatre ans plus tard, ont appelé à la suppression des incitations contribuant à la surpêche. Les négociations ont traîné pendant une décennie, mais ont pris une nouvelle urgence en 2015 après que l'ONU a adopté un ensemble de 17 objectifs de développement durable (ODD). Parmi eux figurait l'ODD 14.6, qui préconise l'interdiction d'ici 2020 des subventions qui contribuent à la surcapacité, à la surpêche et à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN). Néanmoins, la dernière réunion biennale de l’OMC en décembre 2017 s’est terminée sans un accord sur les subventions à la pêche. Cependant, les 164 États membres de l'OMC, qui doivent approuver leurs décisions par consensus, ont accepté de redoubler d'efforts pour parvenir à un accord avant la fin de 2019.

Cette année, les négociateurs se sont réunis tous les mois au siège de l'OMC à Genève pour tenter de sortir de l'impasse. Un accord visant à interdire les subventions à la pêche aurait un impact profond sur la santé des océans et les économies nationales. Contrairement à d'autres accords internationaux, tels que l'accord de Paris sur le changement climatique, les actions de l'OMC sont contraignantes et ont force de loi.

"L'OMC est un organisme qui a vraiment du courage, ce qui rend les négociations difficiles et compliquées", a déclaré Isabel Jarrett, responsable du programme Pew Charitable Trusts pour réduire les subventions néfastes à la pêche.

Selon les observateurs, la Chine a jusqu’à présent fait profil bas dans les négociations et n’a pas révélé publiquement sa position de négociation. Pourtant, une nouvelle proposition de la Chine visant à plafonner les subventions à la pêche et un examen des politiques changeantes du pays, des rapports gouvernementaux et des entretiens avec des adeptes fidèles de ses pratiques de pêche offrent un aperçu de la manière dont elle pourrait réagir à un accord de l'OMC sur les subventions et son impact sur ses pêches .

"La Chine est un chef de file à bien des égards sur certaines questions environnementales et elle a exprimé sa volonté de faire partie d'autres efforts environnementaux mondiaux, tels que la Convention sur la diversité biologique", a déclaré Jarrett. "Il existe en Chine une politique visant à réduire les subventions aux carburants pour la pêche domestique et il est important que la Chine concrétise certains des engagements qu’elle a pris au niveau national sur la scène internationale."

La fabrication d'une superpuissance de la pêche

Selon une analyse du gouvernement des États-Unis, la flotte chinoise d'outre-mer est passée de quelques chalutiers affectés à la pêche au large des côtes africaines en 1985 à 3 000 navires (dont plus de 2 400 étaient en mer au premier semestre de 2017). Un rapport publié par le ministère chinois de l’Agriculture et des Affaires rurales en juillet 2016 signalait que la flotte de pêche du pays opérait dans les eaux territoriales de 40 pays ainsi qu’en haute mer dans les océans Atlantique, Indien, Pacifique et Sud.

"Plus de 100 bureaux de représentation et joint-ventures à l'étranger ont été établis, plus de 30 bases à l'étranger et un certain nombre de bases logistiques de traitement et de marchés commerciaux ont été établis en Chine", a déclaré le rapport soulignant le succès du 12ème plan quinquennal ( 2011-2015) pour ses pêcheries en mer.

Des milliards de dollars de subventions ont alimenté cette expansion. Tabitha Grace Mallory, professeure affiliée à l'Université de Washington, spécialisée dans la politique de la pêche en Chine, a calculé dans un article que le pays avait dépensé 40,4 milliards de yuans (6,5 milliards de dollars) en subventions en 2013. Environ 94% de ces subventions étaient destinées au carburant, selon son étude basée sur des rapports du gouvernement chinois et d'autres sources chinoises.

Mallory est en train de mettre à jour ces chiffres et a estimé à titre préliminaire que les subventions aux carburants en 2016 seraient tombées à un peu moins de 8 milliards de yuans (1,2 milliard de dollars américains). "C’est une diminution énorme, qui a l’air superbe", a déclaré Mallory, qui est également directeur général du China Ocean Institute, un cabinet de conseil basé à Seattle. "Ma suspicion, confirmée par des entretiens avec des experts en Chine, est qu’ils annulent définitivement les subventions pour la flotte nationale mais que de nombreuses subventions resteront en place pour la flotte hauturière."

En réaction à l'effondrement des stocks de poisson dans ses eaux territoriales, la Chine a imposé des restrictions à sa flotte de pêche nationale, réprimé la pêche illégale et stimulé la production aquacole. L’Administration nationale des océans de la Chine a indiqué qu’au cours des neuf premiers mois de 2017, les captures de poisson sauvage dans les eaux intérieures ont diminué de 11,9% par rapport à l’année précédente, tandis que les captures hors du pays ont augmenté de 14,2%. Le total des captures de poisson sauvage en Chine a diminué de 7,7% en 2017.

Mallory dit que les statistiques sur le secteur de la pêche en Chine sont de plus en plus difficiles à obtenir. "Depuis mon document de 2016, la transparence dans les rapports sur les subventions a fortement diminué", a-t-elle déclaré, notant que la Chine était loin d'être la seule à ne pas divulguer ses subventions. "Peut-être que la surveillance accrue les a poussés à se retirer ou peut-être dans la perspective des négociations à l'OMC, il y a une certaine hésitation à comprendre ce qu'ils font."

Mallory ajoute que la Chine a combiné les données sur les subventions bénéfiques – telles que celles qui financent le démantèlement des bateaux pour réduire la capacité de pêche – avec celles qui sont destructrices, telles que les paiements pour la rénovation ou la construction de navires. Selon elle, les données obtenues en 2018 montrent que 59% de ces subventions vont à la flotte de pêche en eaux lointaines de la Chine. "Les données indiquent qu'il existe encore beaucoup de soutien pour la pêche en eaux lointaines, mais cela confond la disposition des navires avec la construction", a déclaré Mallory.

Politiques changeantes

Ce qui est clair, c’est que la Chine a signalé un changement de politique de la pêche au cours des dernières années. Le pays s'est engagé à réduire de 40% les subventions aux carburants pour la pêche domestique et à plafonner sa flotte étrangère à 3 000 navires d'ici 2020. Il s'est également associé à d'autres pays pour interdire la capture de krill dans les eaux «écologiquement vulnérables» au large de l'Antarctique (bien que la Chine). et la Russie ont bloqué l'expansion des réserves marines dans la région).

Et l’absence du dernier plan quinquennal chinois (2016-2020) est le ton triomphal du plan précédent.

"Des changements majeurs sont en train de s'opérer dans la gestion des pêches maritimes internationales", a déclaré le ministère de l'Agriculture dans un communiqué d'août 2017 sur le 13e Plan quinquennal de développement de la pêche océanique nationale. «Le modèle de développement traditionnel de la pêche hauturière doit être changé. La poursuite du développement de la pêche en haute mer se heurte à une série de graves problèmes. Le «treizième plan quinquennal» est une période de transition cruciale pour la transition de la Chine d’un grand pays pratiquant la pêche hauturière à un secteur de la pêche fort en haute mer ».

Dans son rapport de 2018 intitulé «La situation mondiale des pêches et de l'aquaculture», la FAO a déclaré: «Si le plan et les réformes supplémentaires sont pleinement mis en œuvre et les objectifs atteints, il est prévu que le taux de croissance de la production aquacole de la Chine ralentira et sa capture la production halieutique sera considérablement réduite. "

Un accord de subvention de pêche possible

On ignore à l'heure actuelle à quoi ressemblerait un accord global avec l'OMC. La Chine a présenté à la réunion de juin de l’organisation une proposition visant à limiter les subventions et à les réduire progressivement.

"La date limite approchant, les questions clés dans les négociations restent non résolues", indique la proposition. «Les positions des Membres concernant les subventions pouvant contribuer à la surcapacité et à la surpêche sont encore très divergentes. Comparée à d’autres approches, une approche basée sur des plafonds pourrait être une solution relativement pratique, car elle prend en compte les contraintes et les flexibilités des (réglementations) et établit un équilibre entre la nécessité d’une pêche durable et la nécessité de disposer d’une marge de manœuvre pour la durabilité. développement social et économique. "

Selon le plan de la Chine, les États membres pourraient choisir l’un des trois plafonds suivants:

«Un plafond de subvention est égal à x% du montant de la base moyenne de plafonnement fourni par un Membre au cours de la période de référence; ou

Un plafond de subvention est égal à Y% de la valeur au débarquement moyenne de la capture totale en mer sauvage d’un Membre au cours de la période de base; ou

Un plafond de subvention est égal à Z% du montant de la base moyenne mondiale de plafonnement par pêcheur multiplié par le nombre de pêcheurs d'un Membre au cours de la période de base. "

Les plafonds ne s'appliqueraient pas aux subventions qui favorisent une pêche durable. Et les pays les moins avancés seraient exemptés des plafonds et des engagements de réduction.

L’autre proposition principale sur la table est celle qui a été publiée en mars par l’Australie et les États-Unis, qui diviserait les pays membres en trois catégories et imposerait des plafonds aux subventions à la pêche qui seraient réduites avec le temps.

Les 28 pays qui représentent 0,7% ou plus des captures mondiales de poisson sauvage ou 0,7% des exportations mondiales de produits de la mer seraient classés dans la catégorie «pays de niveau 1». Ils négocieraient entre eux pour établir des plafonds nationaux individuels ainsi qu'un calendrier pour la réduction de ces subventions. Les pays de niveau 2 – les 51 pays représentant plus de 0,05% du marché mondial mais moins de 0,7% – pourraient également négocier des plafonds ou accepter un plafond de subvention annuel par défaut de 5 millions de dollars américains. Enfin, les 57 pays de la catégorie 3 avec moins de 0,05% de part de marché ne seraient pas soumis à des plafonds.

En vertu de la proposition, les pays devraient communiquer des informations à jour sur les subventions et notifier toute modification. Le calendrier du plan est serré. Les pays divulgueraient leurs subventions maintenant et au cours des prochains mois, les pays des catégories 1 et 2 négocieraient pour établir des plafonds et des engagements de réduction des subventions, un accord final devant être conclu d’ici la fin de l’année.

"Il a certainement des discussions en cours", a déclaré Jarrett de Pew à propos de la proposition australo-américaine. «Ce ne sera pas nécessairement une solution miracle, mais des négociations en cours. Ce niveau de réforme politique ne peut se faire du jour au lendemain. Je ne pense pas que quiconque pense que le 1 er janvier 2020 est inversé, toutes les subventions sont supprimées. »

La Chine n'a pas pris publiquement position sur la proposition australo-américaine et les responsables du ministère de l'Agriculture et des Affaires rurales ne pouvaient être contactés pour commenter. Cependant, dans un document déposé en mai 2019 à l'OMC, la Chine a exprimé son soutien à la conclusion d'un accord sur les subventions à la pêche. «La conclusion rapide des négociations est importante», indique le document. "L'accord à conclure devrait prévoir des dispositions complètes et efficaces (réglementations) pour interdire certaines formes de subventions à la pêche contribuant à la surcapacité et à la surpêche et pour éliminer les subventions contribuant à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN)."

Étant donné que les subventions sur les carburants garantissent le fonctionnement de la pêche en eaux lointaines, tout plafond pourrait toucher le plus durement la Chine. Mais peut-être que la plus grande question, et l’une des plus pertinentes pour la Chine, est de savoir si les pays seraient en mesure de contourner tout accord de subvention en déguisant la propriété des opérations de pêche à l’étranger.

Action évasive

Un document de travail actuel de l'OMC sur les subventions à la pêche propose qu'une subvention soit attribuée à la nation qui la subventionne, quel que soit le pavillon du pavillon d'un navire. Bien entendu, cela dépend des États membres qui déclarent avec précision les subventions et la propriété des navires à l'OMC.

Par exemple, en 2018, la Environmental Justice Foundation, une organisation à but non lucratif basée à Londres, a publié les résultats d’une enquête sur l’influence de la Chine sur le secteur de la pêche en Afrique. Intitulé "La flotte cachée de la Chine en Afrique de l’Ouest", le rapport révélait que 90% des chalutiers industriels ghanéens avaient des liens avec la propriété chinoise.

Mallory note que la Chine a étendu ses opérations de pêche à l'étranger en finançant des flottes étrangères et en concluant des accords de coentreprise avec d'autres pays et sociétés pour la construction d'usines de transformation de produits de la mer. Et la Chine possède de nombreuses opérations de pêche et des intérêts financiers dans des pays peu capables de contrôler le respect du droit national et international.

"Est-ce une façon pour eux de résoudre le problème des subventions?", A-t-elle demandé. «En installant des installations de traitement à l’étranger, vous apportez un soutien à l’industrie. Une entreprise chinoise propose de construire un centre de traitement en Uruguay. Cela comptera-t-il dans les livres comme soutien de l’Uruguay à l’industrie ou de la Chine? "

Autre problème: si la Chine désaffecte les chalutiers industriels, ces bateaux seront-ils vendus à d'autres pays et remis en service?

Jarrett a déclaré: «Bien sûr, comme dans la gouvernance internationale de la pêche, il existe toujours une préoccupation concernant les navires battant pavillon de différents pays. On en discute. Mais nous devons reconnaître que l’OMC n’est pas une organisation de gestion de la pêche. L'important pour l'OMC est de veiller à ce qu'ils créent des réglementations efficaces pour les subventions, ce qui est évidemment de leur ressort. Vous voulez vous assurer qu'il n'y a pas de lacunes importantes. "

Quelle est la prochaine à l'OMC?

Malgré près de 20 ans d’échec à parvenir à un accord sur les subventions à la pêche, l’OMC doit faire face à une pression croissante pour respecter le délai de 2019 et prouver qu’elle est une organisation multilatérale efficace, d’autant plus qu’elle a reporté sa prochaine réunion biennale à 2020.

«Soyons honnêtes, les politiques de l'OMC sont extrêmement difficiles en ce moment en raison de la guerre commerciale déclenchée par l'administration Trump», a déclaré Rémi Parmentier, directeur du cabinet de conseil Varda Group basé à Madrid et observateur de longue date de l'OMC. . «La réforme de l’OMC figure en tête de l’ordre du jour de la prochaine réunion ministérielle.»

"Nous savons que nous avons tous d'autres poissons à frire, il est donc d'autant plus important qu'un accord sur les subventions à la pêche soit conclu d'ici la fin de l'année", a-t-il ajouté.

Peter Thomson, envoyé spécial du secrétaire général de l’ONU pour l’océan, a fait entendre sa voix de plus en plus sur la question. "La balle est dans le camp de l'OMC", a-t-il écrit dans un commentaire publié en janvier. «Nous sommes entrés dans l'année au cours de laquelle l'essentiel du jeu doit être joué. Ainsi, 2019 est effectivement l'année où nous gagnerons ou perdrons notre longue lutte pour débarrasser les pêcheries mondiales de subventions néfastes. "

Le Secrétariat de l'OMC et le président du groupe de négociation de l'OMC sur les subventions à la pêche, le Mexicain Roberto Zapata Barradas, ont également pris des mesures. Zapata Barradas n'était pas disponible pour un entretien, mais dans une déclaration de décembre 2018 publiée par l'OMC, il a déclaré: «Nous savons tous que le mandat consiste à parvenir à un accord d'ici la fin de 2019 et nous savons tous qu'il n'est pas facile d'y parvenir. Si nous voulons vraiment y arriver, nous devons nous rendre dans la zone inconfortable de compromis et d'accommodement. "

Les observateurs s'attendent à ce que la Chine clarifie sa position lorsque les négociations commenceront au niveau des délégués plus tard dans l'année. Parmentier pense que la Chine est motivée pour parvenir à un accord sur les subventions, notant que le pays accueille une réunion très médiatisée de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique en 2020 et souhaite être perçu comme un leader mondial en matière de durabilité.

Les opinions exprimées dans ce document sont celles de l'auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de The Maritime Executive.

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